Survivre à la nouvelle ère de la coercition économique
Henry Farrell et Abraham Newman, publié le 19 août 2025 sous le titre The Weaponized World Economy, dans la revue Foreign Affairs.
Lorsque Washington a annoncé un « accord-cadre » avec la Chine en juin, cela a marqué un changement silencieux dans l’économie politique mondiale. Ce n’était pas le début de l’ère de « libération » imaginée par le président américain Donald Trump, fondée sur la grandeur unilatérale des États-Unis, ni le retour au rêve de l’administration Biden d’une rivalité entre grandes puissances maîtrisée. Il s’agissait plutôt du véritable début d’une ère d’interdépendance militarisée, dans laquelle les États-Unis découvrent ce que c’est que de subir ce qu’ils ont si volontiers infligé aux autres.
Cette nouvelle ère sera façonnée par des armes de coercition économique et technologique – sanctions, attaques contre les chaînes d’approvisionnement et mesures à l’exportation – qui réutilisent les nombreux points de contrôle de l’infrastructure qui sous-tend l’économie mondiale interdépendante. Pendant plus de deux décennies, les États-Unis ont unilatéralement transformé en armes ces points d’étranglement dans les domaines de la finance, des flux d’information et de la technologie afin d’en tirer un avantage stratégique. Mais les échanges commerciaux sont désormais inextricablement liés à la sécurité nationale, et les États-Unis doivent désormais défendre leurs intérêts dans un monde où d’autres puissances peuvent exploiter leurs propres points d’étranglement.
C’est pourquoi l’administration Trump a dû conclure un accord avec la Chine. Les responsables de l’administration reconnaissent désormais avoir fait des concessions sur le contrôle des exportations de semi-conducteurs en échange d’un assouplissement des restrictions chinoises sur les minéraux rares qui paralysaient l’industrie automobile américaine. Les entreprises américaines qui fournissent des logiciels de conception de puces, telles que Synopsys et Cadence, peuvent à nouveau vendre leur technologie en Chine. Cette concession aidera l’industrie chinoise des semi-conducteurs à se sortir de l’impasse dans laquelle elle s’est retrouvée lorsque l’administration Biden a commencé à limiter la capacité de la Chine à construire des semi-conducteurs avancés. Et l’entreprise américaine Nvidia peut à nouveau vendre des puces H20 pour la formation de l’intelligence artificielle à des clients chinois.
Dans un discours peu remarqué prononcé en juin, le secrétaire d’État Marco Rubio a laissé entrevoir le raisonnement de l’administration. La Chine avait « accaparé le marché » des terres rares, mettant les États-Unis et le monde dans une « situation critique », avait-il déclaré. L’administration avait pris conscience « que notre capacité industrielle dépendait fortement d’un certain nombre d’États-nations potentiellement hostiles, dont la Chine, qui pouvaient nous tenir en otage », modifiant ainsi « la nature de la géopolitique » et créant « l’un des grands défis du nouveau siècle ».
Bien que Rubio ait mis l’accent sur l’autonomie comme solution, la précipitation de l’administration à conclure un accord démontre les limites d’une approche solitaire. Les États-Unis reviennent sur leurs propres menaces afin de persuader leurs adversaires de ne pas paralyser des secteurs vitaux de l’économie américaine. D’autres puissances ont également du mal à déterminer comment faire valoir leurs intérêts dans un monde où la puissance économique et la sécurité nationale se confondent, et où l’intégration économique et technologique, qui était autrefois une promesse, est devenue une menace.
Washington a dû refondre son système de sécurité nationale après que d’autres pays ont développé la bombe atomique ; de la même manière, il devra reconstruire son système de sécurité économique pour un monde dans lequel adversaires et alliés peuvent également instrumentaliser l’interdépendance. En bref, les armes économiques prolifèrent tout comme les armes nucléaires l’ont fait, créant de nouveaux dilemmes pour les États-Unis et les autres puissances. La Chine s’est adaptée à ce nouveau monde avec une rapidité remarquable ; d’autres puissances, telles que les pays européens, ont eu plus de mal. Tous devront actualiser leur réflexion stratégique sur la manière dont leurs propres doctrines et capacités s’articulent avec celles des autres puissances, et sur la manière dont les entreprises, qui ont leurs propres intérêts et capacités, réagiront.
Le problème pour les États-Unis est que l’administration Trump est en train de démanteler les ressources mêmes dont elle a besoin pour promouvoir les intérêts américains et se protéger contre les contre-mesures. À l’ère nucléaire, les États-Unis ont réalisé des investissements historiques dans les institutions, les infrastructures et les systèmes d’armement qui leur ont permis de bénéficier d’un avantage à long terme. Aujourd’hui, l’administration Trump semble s’employer activement à saper ces sources de force. Tout en ripostant coup pour coup aux Chinois, elle démantèle les systèmes d’expertise nécessaires pour naviguer dans les compromis complexes auxquels elle est confrontée. Toutes les administrations sont obligées de construire l’avion en vol, mais celle-ci est la première à retirer des pièces au hasard du moteur à 30 000 pieds d’altitude.
Alors que la Chine s’adapte rapidement aux nouvelles réalités de l’interdépendance militarisée, elle construit sa propre « pile » alternative d’industries de haute technologie qui se renforcent mutuellement et sont centrées sur l’économie énergétique. L’Europe est actuellement en difficulté, mais avec le temps, elle pourrait également créer sa propre suite de technologies alternatives. Les États-Unis, quant à eux, sont les seuls à rejeter leurs avantages institutionnels et technologiques. Si Washington ne parvient pas à s’adapter aux changements du système international, cela nuira non seulement aux intérêts nationaux américains, mais menacera également la santé à long terme des entreprises américaines et les moyens de subsistance des citoyens américains.
LE MONDE CRÉÉ PAR LA MONDIALISATION
L’interdépendance militarisée est un sous-produit inattendu de la grande ère de la mondialisation qui touche à sa fin. Après la fin de la guerre froide, les entreprises ont construit une économie mondiale interdépendante sur une infrastructure centrée sur les États-Unis. Les plateformes technologiques américaines – Internet, le commerce électronique et, plus tard, les réseaux sociaux – ont tissé un réseau mondial de communications. Les systèmes financiers mondiaux se sont également combinés grâce au compensation en dollars, dans le cadre de laquelle les entreprises utilisent directement ou indirectement le dollar américain pour leurs transactions internationales, aux banques correspondantes qui effectuent ces transactions et au réseau de messagerie financière SWIFT. La fabrication de semi-conducteurs centrée sur les États-Unis s’est diversifiée en une myriade de processus spécialisés à travers l’Europe et l’Asie, mais la propriété intellectuelle essentielle, telle que la conception de logiciels pour semi-conducteurs, est restée entre les mains de quelques entreprises américaines. Chacun de ces systèmes pouvait être considéré comme une « pile » distincte, un ensemble interconnecté de technologies et de services connexes qui se renforçaient mutuellement, de sorte que, par exemple, acheter sur l’Internet ouvert signifiait de plus en plus acheter également sur des plateformes et des systèmes de commerce électronique américains. À une époque où la géopolitique semblait relever du thriller de guerre froide, rares étaient ceux qui s’inquiétaient de devenir dépendants des infrastructures économiques fournies par d’autres pays.
Ce fut une erreur pour les adversaires de Washington et, à terme, pour ses alliés également. Après les attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis ont commencé à utiliser ces systèmes pour poursuivre les terroristes et leurs soutiens. Au cours de deux décennies d’expérimentation cumulative, les autorités américaines ont élargi leurs ambitions et leur champ d’action. Les États-Unis sont passés de l’exploitation des points d’étranglement financiers contre les terroristes au déploiement de sanctions visant les banques, puis, avec le temps, à l’exclusion de pays entiers, comme l’Iran, du système financier mondial. L’internet a été transformé en un appareil de surveillance mondial, permettant aux États-Unis d’exiger des plateformes et des moteurs de recherche, réglementés par les autorités américaines, qu’ils leur transmettent des informations stratégiques cruciales sur leurs utilisateurs dans le monde entier.
L’infrastructure de l’interdépendance économique a été retournée contre les ennemis des États-Unis comme contre leurs amis. Lorsque la première administration Trump s’est retirée du Plan d’action global conjoint, que les États-Unis et d’autres grands pays, dont certains européens, avaient négocié avec l’Iran en 2015 pour limiter son programme nucléaire, les États-Unis ont menacé de sanctionner les Européens qui continueraient à faire des affaires avec la République islamique. Les gouvernements européens se sont trouvés largement incapables de protéger leurs propres entreprises contre la puissance américaine.
C’est dans ce contexte que nous avons évoqué pour la première fois l’interdépendance comme arme en 2019. À cette époque, bon nombre des réseaux économiques les plus importants qui sous-tendent la mondialisation – communications, finance, production – étaient devenus si centralisés qu’un petit nombre d’entreprises et d’acteurs économiques clés les contrôlaient effectivement. Les gouvernements capables d’affirmer leur autorité sur ces entreprises, notamment le gouvernement américain, pouvaient les exploiter pour obtenir des informations sur leurs adversaires ou empêcher leurs rivaux d’accéder à ces points vitaux de l’économie mondiale. Pendant plus de deux décennies, les États-Unis ont mis en place des institutions pour affirmer et diriger cette autorité en réponse à une série de crises particulières.
Certains hauts responsables de l’administration Trump sont tombés sur nos recherches universitaires et, à notre grande surprise, ont apprécié ce qu’ils ont vu. Selon l’historien Chris Miller dans son livre Chip War, publié en 2022, lorsque l’administration a voulu exercer une pression plus forte sur le fabricant chinois de télécommunications Huawei, un haut responsable a saisi l’idée de l’interdépendance comme arme pour renforcer les contrôles à l’exportation des semi-conducteurs, qualifiant ce concept de « chose magnifique ».
Notre objectif premier était toutefois de dénoncer les aspects les plus sombres de cette militarisation. Le monde créé par la mondialisation n’était pas le paysage plat d’une concurrence pacifique entre les marchés que ses partisans avaient promis. Il était au contraire criblé de hiérarchies, de relations de pouvoir et de vulnérabilités stratégiques.
De plus, il était fondamentalement instable. Les actions américaines entraîneraient des réactions de la part des cibles et des contre-mesures de la part des États-Unis. Les plus grandes puissances pourraient passer à l’offensive, à la recherche de vulnérabilités qu’elles pourraient elles aussi exploiter. Les puissances plus petites pourraient chercher à utiliser des canaux d’échange moins responsables ou moins transparents, créant ainsi des zones d’ombre dans l’économie mondiale. Plus les États-Unis utilisaient les interconnexions contre leurs adversaires, plus ceux-ci, voire leurs alliés, étaient susceptibles de se déconnecter, de se cacher ou de riposter. À mesure que d’autres transformaient l’interdépendance en arme, le tissu qui reliait l’économie mondiale serait retissé selon une nouvelle logique, créant un monde fondé davantage sur l’offensive et la défense que sur des intérêts commerciaux communs.
Le président américain Joe Biden a également utilisé l’instrumentalisation comme un outil quotidien de la politique internationale. Son administration a porté les contrôles à l’exportation des semi-conducteurs instaurés par Trump à un nouveau niveau, en les déployant d’abord contre la Russie, afin d’affaiblir le programme d’armement de Moscou, puis contre la Chine, privant Pékin de l’accès aux semi-conducteurs haut de gamme dont elle avait besoin pour former efficacement ses systèmes d’intelligence artificielle. Selon The Washington Post, un document rédigé par des responsables de l’administration Biden visant à limiter l’utilisation des sanctions aux problèmes urgents de sécurité nationale a été inexorablement réduit de 40 pages à huit pages de recommandations sans substance. Un ancien responsable s’est plaint d’un « système implacable, sans fin, qui impose de sanctionner tout le monde sans distinction » et qui est « hors de contrôle ».
Des inquiétudes similaires ont pesé sur les contrôles à l’exportation. Les experts en politique ont averti que les restrictions technologiques encourageaient la Chine à échapper à l’emprise des États-Unis et à développer son propre écosystème de technologies de pointe. Cela n’a pas arrêté l’administration Biden, qui, dans ses dernières semaines, a annoncé un projet extrêmement ambitieux visant à diviser le monde entier en trois parties : les États-Unis et quelques-uns de leurs amis les plus proches, formant une élite privilégiée, la grande majorité des pays au milieu, et un petit nombre d’adversaires acharnés au bas de l’échelle. Grâce aux contrôles à l’exportation, les États-Unis et leurs partenaires proches conserveraient l’accès aux semi-conducteurs utilisés pour former les IA puissantes et aux « poids » les plus récents (les moteurs mathématiques qui alimentent les modèles de pointe), tout en les refusant aux adversaires des États-Unis et en obligeant la plupart des pays à signer des restrictions générales. Si cela fonctionnait, cela garantirait un avantage américain à long terme dans le domaine de l’IA.
Bien que l’administration Trump ait abandonné ce grand plan technocratique, elle n’a certainement pas renoncé à l’objectif de domination et de contrôle des points d’étranglement par les États-Unis. Le problème pour les États-Unis est que les autres ne restent pas les bras croisés. Au contraire, ils mettent en place les moyens économiques et institutionnels pour résister.
UN GOÛT DE VOTRE PROPRE MÉDICAMENT
Les armes de l’interdépendance se multiplient depuis plusieurs années et sont désormais déployées pour contrer la puissance américaine. Lorsque la Chine et l’Union européenne ont commencé à comprendre les risques, elles ont elles aussi tenté de renforcer leurs propres vulnérabilités et peut-être de tirer parti de celles des autres. Pour ces grandes puissances, comme pour les États-Unis, il ne suffit pas d’identifier les points d’étranglement économiques clés. Il est également nécessaire de mettre en place un appareil étatique capable de recueillir suffisamment d’informations pour appréhender les avantages et les risques immédiats, puis d’exploiter ces informations. L’approche de la Chine porte ses fruits, car elle exploite les vulnérabilités des États-Unis pour les contraindre à négocier. En revanche, les faiblesses institutionnelles internes de l’Europe la poussent à tergiverser, ce qui la place dans une position dangereuse vis-à-vis des États-Unis et de la Chine.
Pour la Chine, les révélations faites en 2013 par Edward Snowden, ancien sous-traitant de l’Agence nationale de sécurité américaine, sur les pratiques de surveillance des États-Unis ont démontré à la fois la portée de ces derniers et les mécanismes de la nouvelle ère. Auparavant, Pékin considérait l’indépendance technologique comme un objectif important à long terme. Après Snowden, elle a vu dans la dépendance à l’égard de la technologie américaine une menace urgente à court terme. Comme l’ont montré nos travaux avec les politologues Yeling Tan et Mark Dallas, les articles publiés dans les médias d’État chinois ont commencé à vanter le rôle crucial de la « sécurité de l’information » et de la « souveraineté des données » pour la sécurité nationale de la Chine.
Le véritable signal d’alarme a été donné lorsque la première administration Trump a menacé de couper l’accès à la technologie américaine à ZTE, une grande entreprise chinoise de télécommunications, puis a utilisé les contrôles à l’exportation comme arme contre Huawei, qu’elle considérait désormais comme une menace urgente pour la domination technologique et la sécurité nationale des États-Unis. Les médias d’État chinois ont commencé à mettre l’accent sur les risques posés par les « points d’étranglement » et la nécessité de « l’autosuffisance ».
Ces craintes se sont traduites par des mesures politiques, le Parti communiste chinois ayant mis en place un « système national » visant à garantir l’indépendance technologique de la Chine, appelant à des « percées dans les technologies et les produits clés ». La Chine a également commencé à réfléchir à la manière dont elle pourrait mieux exploiter ses avantages dans l’extraction et le traitement des terres rares, où elle avait acquis une position dominante après le retrait des États-Unis et d’autres entreprises du marché. La puissance de la Chine dans ce secteur ne provient pas d’un simple monopole sur les minéraux, dont le pays ne dispose pas entièrement, mais de sa domination de l’écosystème économique et technologique nécessaire à leur extraction et à leur traitement. Il convient de noter que ces minéraux critiques sont utilisés à des fins industrielles de haute technologie, notamment pour la production d’aimants spécialisés qui sont essentiels aux voitures, aux avions et à d’autres technologies sophistiquées.
La Chine avait déjà menacé de réduire ses livraisons de terres rares au Japon lors d’un différend territorial en 2010, mais elle ne disposait pas des moyens nécessaires pour exploiter systématiquement ce point d’étranglement. Après avoir pris conscience de la menace que représentait l’exploitation des points d’étranglement par les États-Unis, la Chine s’est inspirée du modèle américain. En 2020, Pékin a mis en place une loi sur le contrôle des exportations qui reprend les éléments fondamentaux du système américain. Elle a été suivie en 2024 par de nouvelles réglementations restreignant l’exportation de biens à double usage. En peu de temps, la Chine a mis en place un appareil bureaucratique pour transformer les points d’étranglement en levier pratique. La Chine a également compris que dans un monde où l’interdépendance est une arme, le pouvoir ne vient pas de la possession de produits de substitution, mais du contrôle de la pile technologique. Tout comme les États-Unis ont restreint l’exportation d’équipements et de logiciels pour la fabrication de puces, la Chine a interdit l’exportation d’équipements nécessaires au traitement des terres rares. Ces systèmes réglementaires complexes offrent à la Chine non seulement un contrôle accru, mais aussi des informations cruciales sur qui achète quoi, ce qui lui permet de cibler avec plus de finesse les points faibles des autres pays.
C’est pourquoi les fabricants américains et européens se sont retrouvés dans une impasse en juin dernier. La Chine n’a pas utilisé son nouveau système de contrôle des exportations simplement pour riposter à Trump, mais pour mettre l’Europe sous pression et la dissuader de se ranger du côté des États-Unis. Les constructeurs automobiles allemands tels que Mercedes et BMW s’inquiétaient autant que leurs concurrents américains de voir leurs chaînes de production s’arrêter sans aimants spécialisés. Lorsque les États-Unis et la Chine ont conclu un accord provisoire, Trump a annoncé sur Truth Social que « TOUS LES AIMANTS ET TOUTES LES TERRES RARES NÉCESSAIRES SERONT FOURNIS, D’AVANCE, PAR LA CHINE », reconnaissant l’urgence de la menace pour l’économie américaine. Le problème à long terme de la Chine est que son État est trop puissant et trop enclin à intervenir dans l’économie nationale à des fins purement politiques, ce qui entrave les investissements et risque d’étouffer l’innovation. Néanmoins, à court terme, elle a mis en place les capacités essentielles pour réimposer les contrôles qu’elle juge nécessaires afin de résister à de nouvelles exigences américaines.
TOUT LE DISCOURS
La question de savoir si l’Europe pourra résister à la pression de Pékin – et, d’ailleurs, de Washington – reste ouverte. L’Europe dispose de nombreuses capacités propres à une superpuissance géoéconomique, mais elle ne dispose pas des mécanismes institutionnels nécessaires pour les exploiter. Après tout, le système SWIFT est basé en Belgique, tout comme Euroclear, l’infrastructure de règlement de nombreux actifs libellés en euros. Les entreprises européennes, notamment le géant néerlandais de la lithographie pour semi-conducteurs ASML, l’éditeur allemand de logiciels d’entreprise SAP et le fournisseur suédois de 5G Ericsson, occupent des positions clés dans les technologies de pointe. Le marché unique européen est, selon certains critères, le deuxième plus grand au monde, ce qui lui permet potentiellement d’exercer une pression sur les entreprises qui souhaitent vendre leurs produits aux entreprises et aux consommateurs européens.
Mais cela nécessiterait que l’Europe se dote de son propre ensemble d’institutions et d’une pile technologique indépendante. Cela semble peu probable à court et moyen terme, à moins que le projet « EuroStack », qui vise à protéger l’Europe des ingérences étrangères en créant une base informatique indépendante, ne décolle réellement. Même si l’Europe a pris conscience du danger que représente l’interdépendance armée pendant le premier mandat de Donald Trump, elle s’est rapidement rendormie.
Pour être honnête, les faiblesses de l’UE reflètent également sa situation particulière : elle dépend d’un protecteur militaire extérieur. L’invasion russe en Ukraine a accru la dépendance à court terme de l’Europe vis-à-vis des États-Unis, alors même que les pays européens s’efforcent de renforcer leurs capacités défensives. L’administration Biden a donné une image sympathique à la coercition économique, en coordonnant avec des gouvernements européens tels que les Pays-Bas pour limiter les exportations de machines ASML vers la Chine. Dans le même temps, les États-Unis ont fourni à l’Europe les renseignements détaillés dont elle avait besoin pour imposer des sanctions financières et des contrôles à l’exportation à la Russie, évitant ainsi à l’Europe de développer ses propres capacités.
La lassitude de l’Europe est accentuée par ses divisions internes. Lorsque la Chine a imposé une série de restrictions à l’exportation à la Lituanie pour la punir de son soutien politique à Taïwan en 2021, les entreprises allemandes ont fait pression sur le gouvernement lituanien pour qu’il désamorce la situation. À maintes reprises, la réponse de l’Europe à la menace de coercition économique chinoise a été paralysée par les entreprises européennes désireuses de conserver leur accès aux marchés chinois. Dans le même temps, les mesures visant à renforcer la sécurité économique sont régulièrement édulcorées par les États membres de l’UE ou nuancées par les missions commerciales à Pékin, qui regorgent de hauts fonctionnaires désireux de conclure des accords.
Plus profondément, l’Europe trouve presque impossible d’agir de manière cohérente en matière de sécurité économique, car ses pays conservent jalousement le contrôle individuel de leur sécurité nationale, tandis que l’UE dans son ensemble gère le commerce et les aspects clés de la réglementation du marché. Il existe de nombreux fonctionnaires hautement compétents répartis au sein de la direction du commerce de la Commission européenne et dans les capitales des États membres, mais ils disposent de peu de moyens pour coordonner des actions à grande échelle combinant des instruments économiques et des objectifs de sécurité nationale.
Il en résulte que l’Europe a une multitude d’objectifs en matière de sécurité économique, mais manque des moyens pour les atteindre. Bien que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, ait mis en garde contre « le risque d’instrumentalisation des interdépendances » et que sa commission ait élaboré une stratégie véritablement sophistiquée pour la sécurité économique européenne, celle-ci ne dispose pas des outils bureaucratiques nécessaires pour obtenir des résultats. Elle ne dispose pas d’équivalent à l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) américain, qui est capable de recueillir des informations et de cibler des mesures contre ses adversaires, ni au nouveau mécanisme chinois de contrôle des exportations.
Un test immédiat consistera à voir si l’Europe utilisera son prétendu « bazooka », l’« instrument anti-coercition », ou si elle le laissera rouiller jusqu’à ce qu’il devienne obsolète. Ce mécanisme juridique complexe, qui permet à l’UE de répondre à la coercition par un large éventail d’outils, notamment la limitation de l’accès au marché, des investissements directs étrangers et des marchés publics, est censé permettre à Bruxelles de riposter contre ses alliés et ses adversaires. Cet instrument a été conçu en réponse à la menace que représentait la première administration Trump et a été rapidement adapté pour fournir un moyen de contrer la Chine.
Dès le début, cependant, les responsables européens ont clairement indiqué qu’ils espéraient ne jamais avoir à utiliser cet instrument anti-coercition, estimant que sa simple existence serait un moyen de dissuasion suffisant. Cela s’est avéré être une grave erreur de jugement. L’instrument anti-coercition est encombré de garanties juridiques visant à garantir que la Commission européenne ne le déploiera pas sans l’accord préalable des États membres de l’UE. Ces garanties font douter d’autres puissances, telles que la Chine et les États-Unis, qu’il soit jamais utilisé contre elles. Son long processus de mise en œuvre leur donnera l’occasion de désamorcer toute mesure coercitive, en recourant à des menaces et à des promesses pour mobiliser l’opposition interne. Comme pour les précédentes tentatives européennes visant à bloquer les sanctions, la Chine et les États-Unis peuvent généralement miser sur le principe EACO (Europe Always Chickens Out, « l’Europe se dégonfle toujours ») dans les confrontations géoéconomiques. L’Europe manque d’informations, de poids institutionnel et d’accord interne pour faire beaucoup plus.
L’instrument anti-coercition est l’exact opposé de la « machine du Jugement dernier » du film Dr. Strangelove, la satire classique de la guerre froide. Cette machine était un désastre car elle lançait automatiquement des missiles nucléaires en réponse à une attaque, mais son existence était gardée secrète jusqu’à ce qu’une attaque soit lancée. En revanche, les responsables européens parlent sans cesse de leur dispositif apocalyptique, mais les adversaires de l’Europe sont convaincus qu’il ne sera jamais utilisé ; cette certitude les encourage à contraindre les entreprises et les pays européens à leur guise.
AUTOSABOTAGE
L’Europe est handicapée par des faiblesses structurelles, mais les difficultés des États-Unis résultent en grande partie de leurs propres choix. Après avoir passé des décennies à mettre en place un mécanisme complexe de guerre économique, les États-Unis sont en train de le démanteler.
Il s’agit en partie d’une conséquence involontaire de la politique intérieure. La deuxième administration Trump a imposé un gel des embauches dans l’ensemble du gouvernement fédéral, touchant de nombreuses institutions, dont le Bureau du Trésor chargé du terrorisme et du renseignement financier, qui supervise l’OFAC, et laissant des postes clés vacants et des départements en sous-effectif. Les premières propositions budgétaires prévoient une réduction globale du financement de ce bureau, alors même que le nombre de programmes liés aux sanctions continue d’augmenter. Bien que le secrétaire américain au Commerce, Howard Lutnick, ait exprimé son soutien au Bureau de l’industrie et de la sécurité de son département, qui est principalement responsable du contrôle des exportations, l’agence a perdu plus d’une douzaine d’employés dans le cadre des réductions drastiques des effectifs du gouvernement. L’OFAC et le BIS n’ont jamais été aussi omniscients que leur réputation le suggérait et ont parfois commis des erreurs. Néanmoins, ils ont fourni à Washington un avantage extraordinaire. Aucun autre pays ne disposait d’équivalent aux cartes financières mondiales de l’OFAC ou à la connaissance approfondie des chaînes d’approvisionnement en semi-conducteurs développée par des responsables clés du Conseil national de sécurité de Biden.
Une telle dégradation institutionnelle est la conséquence inévitable du trumpisme. Aux yeux de Trump, toutes les contraintes institutionnelles pesant sur son pouvoir sont illégitimes. Cela a conduit à une refonte en profondeur de l’appareil qui a servi à orienter les décisions en matière de sécurité économique au cours des dernières décennies. Comme l’a documenté la journaliste Nahal Toosi dans Politico, le Conseil national de sécurité, qui est censé coordonner la politique de sécurité au sein du gouvernement fédéral et des agences, a réduit son personnel de plus de moitié. Le département d’État a été décimé par des suppressions d’emplois, tandis que le processus interinstitutionnel traditionnel par lequel les politiques sont élaborées et communiquées a pratiquement disparu, laissant les fonctionnaires dans l’ignorance de ce qu’on attend d’eux et permettant à des fonctionnaires aventureux de combler le vide avec leurs propres initiatives non coordonnées. Au lieu de cela, la politique est centrée sur Trump lui-même et sur la dernière personne qui lui a parlé dans le défilé incontrôlé de visiteurs qui se pressent dans le Bureau ovale. Le personnalisme remplaçant la prise de décision bureaucratique, le profit à court terme l’emporte sur l’intérêt national à long terme.
Cela conduit à une réaction de la part des alliés et des tribunaux américains. Le Premier ministre canadien Mark Carney a récemment averti que « les États-Unis commencent à monétiser leur hégémonie ». Les tribunaux fédéraux américains, qui ont longtemps fait preuve d’une grande déférence à l’égard de l’exécutif en matière de sécurité nationale, pourraient bien être en train de revoir leur position. En mai, la Cour américaine du commerce international a rendu une décision surprenante, estimant que les États-Unis avaient outrepassé leur autorité en invoquant l’International Emergency Economic Powers Act – le fondement juridique d’une grande partie du pouvoir coercitif américain – pour imposer des droits de douane au Canada et au Mexique. Cette décision a été portée en appel devant la Cour d’appel du circuit fédéral, mais ce jugement n’est probablement que le premier d’une longue série. Il convient de noter que cette affaire commerciale résulte d’une plainte déposée par des avocats conservateurs et libertaires.
L’attaque de l’administration Trump contre les institutions étatiques affaiblit les sources matérielles du pouvoir américain. Dans tous les secteurs clés – finance, technologie et énergie – l’administration affaiblit la position centrale des États-Unis. Trump et ses alliés encouragent activement les cryptomonnaies, qui sont plus opaques et moins contrôlables que le dollar traditionnel, et renoncent à prendre des mesures coercitives contre les plateformes de cryptomonnaies qui permettent de contourner les sanctions et de blanchir de l’argent. En avril, le gouvernement américain a levé les sanctions contre Tornado Cash, un service qui avait blanchi des centaines de millions de dollars de cryptomonnaies volées pour le compte de la Corée du Nord, selon le département américain du Trésor. Et l’engouement bipartite des Américains pour les stablecoins, une sorte de cryptomonnaie, pousse la Chine et l’Europe à accélérer leurs efforts pour développer des systèmes de paiement alternatifs.
Dans certains cas, l’administration Trump a inversé les politiques de Biden et encouragé la diffusion de technologies auparavant contrôlées. Dans le cadre d’un accord remarquable avec les Émirats arabes unis, l’administration Trump a accepté de faciliter l’expansion massive de centres de données dans la région à l’aide de semi-conducteurs américains de pointe, malgré la poursuite des relations entre les Émirats arabes unis et la Chine et les avertissements des experts politiques selon lesquels les États-Unis ne devraient pas dépendre du Moyen-Orient pour l’IA.
Plus récemment, le projet de loi de dépenses que Trump et ses alliés au Congrès ont fait adopter au début de l’été cède effectivement le contrôle des technologies énergétiques de nouvelle génération à la Chine en doublant la mise sur l’économie du carbone. Alors même que Washington s’efforce de contrer l’influence chinoise sur les minéraux critiques, il supprime les mesures visant à réduire la dépendance des États-Unis à l’égard des chaînes d’approvisionnement chinoises dans les domaines cruciaux des énergies renouvelables et du développement des batteries, et réduit radicalement ses investissements dans la science. En conséquence, les États-Unis seront confrontés à un choix peu enviable : s’en remettre à la technologie énergétique chinoise ou faire de leur mieux pour se contenter des technologies moribondes d’une époque révolue.
On aurait pu s’attendre à ce que les États-Unis réagissent à l’ère de l’interdépendance militarisée comme ils l’ont fait à l’époque de la prolifération nucléaire : en recalibrant leur stratégie à long terme, en renforçant les capacités institutionnelles nécessaires à l’élaboration de bonnes politiques et en consolidant leur position mondiale. Au lieu de cela, ils misent sur des accords à court terme, sapent les capacités institutionnelles d’analyse de l’information et de coordination des politiques, et empoisonnent les pôles économiques et technologiques qu’ils contrôlent encore.
Cela n’affecte pas seulement la capacité de Washington à contraindre les autres, mais sape également l’attractivité des principales plateformes économiques américaines. L’utilisation de l’interdépendance militarisée a toujours exploité les avantages de la « pile américaine » : l’ensemble de relations institutionnelles et technologiques qui se renforcent mutuellement et qui ont attiré d’autres pays dans l’orbite des États-Unis. Utilisée à bon escient, la militarisation a progressé lentement et dans des limites que les autres pouvaient tolérer.
Aujourd’hui, cependant, les États-Unis s’engagent dans une spirale de réduction rapide et incontrôlable de leurs actifs, poursuivant des objectifs à court terme au détriment des objectifs à long terme. Ils utilisent de plus en plus leurs outils de manière aléatoire, ce qui entraîne des erreurs de calcul et des conséquences imprévues. Et ils le font dans un monde où les autres pays non seulement développent leurs propres capacités pour punir les États-Unis, mais construisent également des piles technologiques qui pourraient être plus attrayantes pour le monde que celles des États-Unis. Si la Chine prend une longueur d’avance dans le domaine des technologies énergétiques, comme cela semble probable, d’autres pays seront entraînés dans son sillage. Les sombres avertissements des États-Unis sur les risques de dépendance vis-à-vis de la Chine sonneront creux aux oreilles des pays qui ne savent que trop bien à quel point les États-Unis sont prêts à instrumentaliser l’interdépendance à des fins égoïstes.
LE TEMPS DE LA RECONSTRUCTION
Au cours des premières décennies de l’ère nucléaire, les décideurs politiques américains ont été confrontés à une grande incertitude quant à la manière d’assurer la stabilité et la paix. Cela les a amenés à investir massivement dans des institutions et des doctrines stratégiques susceptibles d’empêcher des scénarios cauchemardesques. Washington, qui entre aujourd’hui dans une période similaire, marquée par l’interdépendance militarisée, se trouve dans une position particulièrement précaire.
L’administration américaine actuelle reconnaît que les États-Unis sont non seulement capables d’exploiter les vulnérabilités économiques des autres, mais qu’ils sont eux-mêmes profondément vulnérables. Cependant, pour résoudre ces problèmes, l’administration devrait agir à l’encontre des instincts les plus profonds de Trump.
Le principal problème est que, à mesure que la sécurité nationale et la politique économique fusionnent, les gouvernements doivent faire face à des phénomènes extrêmement complexes qui échappent à leur contrôle : les chaînes d’approvisionnement mondiales, les flux financiers internationaux et les systèmes technologiques émergents. Les doctrines nucléaires étaient axées sur la prévision des réactions d’un seul adversaire ; aujourd’hui, alors que la géopolitique est en grande partie façonnée par l’interdépendance militarisée, les gouvernements doivent naviguer dans un environnement où les acteurs sont beaucoup plus nombreux, en cherchant à réorienter les chaînes d’approvisionnement du secteur privé dans des directions qui ne leur nuisent pas, tout en anticipant les réactions d’une multitude d’acteurs gouvernementaux et
non gouvernementaux.
Pour permettre aux États-Unis de se maintenir à flot à l’ère de l’interdépendance militarisée, il ne suffira pas de mettre un terme au démantèlement rapide et imprévu des structures bureaucratiques qui entravent l’élaboration de politiques improvisées et les transactions intéressées. Une stratégie efficace à l’ère de l’interdépendance militarisée nécessite de renforcer ces institutions afin de les rendre plus flexibles et plus aptes à développer l’expertise approfondie nécessaire pour comprendre un monde extrêmement complexe dans lequel les adversaires de Washington détiennent désormais la plupart des cartes. Cela peut être difficile à accepter pour un système politique qui en est venu à considérer l’expertise comme un mot tabou, mais c’est absolument nécessaire pour préserver l’intérêt national.
Washington s’est davantage concentré sur la manière d’utiliser au mieux ces armes que sur les cas dans lesquels elles ne devraient pas être utilisées. D’autres pays ont été prêts à s’appuyer sur l’infrastructure technologique et financière des États-Unis malgré les risques, car ils percevaient les États-Unis comme un gouvernement dont les intérêts propres étaient limités, au moins dans une certaine mesure, par l’État de droit et la volonté de prendre en compte les intérêts de ses alliés. Ce calcul a changé, probablement de manière irréversible, depuis que la deuxième administration Trump a clairement indiqué qu’elle considérait les pays avec lesquels les États-Unis ont historiquement entretenu les relations les plus étroites moins comme des alliés que comme des États vassaux. Sans limites claires et applicables à la coercition américaine, les multinationales les plus dominantes basées aux États-Unis, telles que Google et J. P. Morgan, se retrouveront piégées dans le no man’s land d’une nouvelle zone de guerre, prises entre deux feux. Alors que les pays s’efforcent de se protéger de la coercition américaine (et des infrastructures américaines), les marchés mondiaux connaissent une fragmentation et une fracture profondes. Il existe « une acceptation croissante de la fragmentation » de l’économie mondiale, a averti l’ancien secrétaire au Trésor Larry Summers, et « ce qui est peut-être encore plus inquiétant, c’est qu’il semble y avoir un sentiment croissant que notre fragment n’est peut-être pas le meilleur auquel s’associer ».
Cela nous amène à une leçon plus profonde. Les États-Unis ont tiré profit de leur capacité à instrumentaliser l’interdépendance au cours du dernier quart de siècle. Ils ont profité des avantages d’une économie internationale fondée sur des institutions multilatérales et d’un régime technologique construit autour de leur image de puissance libérale, tout en agissant de manière unilatérale et parfois illibérale pour défendre leurs intérêts comme ils l’entendaient. Il y a tout juste un an, certains intellectuels et décideurs politiques américains espéraient que ce système pourrait survivre indéfiniment, afin que la force coercitive unilatérale des États-Unis et les valeurs libérales continuent d’aller de pair.
Cela semble aujourd’hui extrêmement improbable. Les États-Unis sont confrontés à un choix : un monde dans lequel la coercition agressive américaine et le déclin de l’hégémonie américaine se renforcent mutuellement, ou un monde dans lequel Washington se réaligne avec d’autres pays libéraux en renonçant à l’abus de ses pouvoirs unilatéraux. Il n’y a pas si longtemps, les responsables américains et de nombreux intellectuels percevaient l’ère de l’interdépendance militarisée et l’ère de l’hégémonie américaine comme une seule et même chose. Ces hypothèses semblent aujourd’hui dépassées, car d’autres pays se dotent également de ces armes. Comme pendant l’ère nucléaire, les États-Unis doivent renoncer à l’unilatéralisme au profit de la détente et du contrôle des armements et, à très long terme peut-être, reconstruire une économie mondiale interdépendante sur des bases plus solides. S’ils n’y parviennent pas, ils mettront en péril à la fois leur sécurité et leur prospérité.