Débattre du prochain paradigme économique
Traduction de The Post-Neoliberal Imperative, par Jennifer M. Harris, coprésidente de BuildUS. De 2021 à 2023, elle a occupé les fonctions d’assistante spéciale du président et de directrice principale pour l’économie internationale au sein du Conseil national de sécurité et du Conseil économique national.
Les États-Unis sont entre deux scénarios. Pendant près de quatre décennies, l’éthique du libre marché défendue par le président Ronald Reagan a guidé la politique économique et imprégné la culture américaine. Un large consensus bipartite a convaincu les Américains que les marchés savaient mieux que quiconque : ils n’étaient pas seulement efficaces, mais aussi sages et équitables. L’État, pensait-on, ne devait pas empiéter sur l’ordre naturel produit par le brassage des forces du libre marché. Et l’État ne l’a pas fait. Entre 1982 et 2015, la capitalisation boursière de toutes les sociétés cotées en bourse est passée d’environ 35 % du PIB à environ 95 %. Le secteur privé, sous ce que beaucoup appellent le « néolibéralisme », a connu un essor fulgurant.
Mais depuis une dizaine d’années, le néolibéralisme a commencé à perdre de son emprise sur la vie américaine et sur les décideurs politiques à Washington. Pour de nombreux Américains, la « mondialisation » est devenue un mot tabou, un phénomène responsable de maux aussi divers que les inégalités, la perte d’emplois industriels, l’expansion risquée du secteur financier et la montée en puissance d’adversaires géopolitiques. Les dirigeants américains ont rejeté de manière frappante les hypothèses des décennies précédentes. Le président Donald Trump, lors de son premier mandat, a lancé une salve contre les certitudes néolibérales. Il a manifesté peu d’intérêt pour les réductions des dépenses sociales, a imposé des droits de douane à ses ennemis comme à ses amis, a professé sa sympathie pour les syndicats et a prétendu protéger les entreprises et les travailleurs américains de la concurrence étrangère.
Son successeur, Joe Biden, a rompu avec les principes conventionnels du libre marché qui avaient façonné une grande partie de sa propre carrière politique. Il a maintenu bon nombre des droits de douane imposés par Trump à la Chine. Sur le plan intérieur, Biden a tenté de mettre en place une nouvelle politique industrielle américaine, fondée sur le principe que l’État peut et doit façonner les marchés. Il a rétabli les protections antitrust à leur niveau d’avant l’ère Reagan. Il s’est présenté comme « le président le plus favorable aux syndicats de l’histoire des États-Unis » et est devenu le premier président américain à se joindre à une grève syndicale lorsqu’il a participé à un piquet de grève avec des travailleurs du Michigan en 2023. Selon ses propres dires, il « est arrivé au pouvoir […] pour dépasser la théorie économique du ruissellement et s’en débarrasser pour tout le monde ».
Il est certain que tout le monde ne suit pas encore le même scénario. Même si Kamala Harris, vice-présidente de Biden et successeur désignée, a adopté bon nombre de ses idées économiques, sa campagne présidentielle s’est également distanciée de beaucoup d’entre elles. Elle a proposé une augmentation beaucoup moins importante des impôts sur les gains boursiers à long terme pour les Américains les plus riches que Biden et semblait prête à renoncer à la politique antitrust plus énergique de ce dernier. Au cours de son second mandat, Trump a intensifié l’utilisation des droits de douane à un degré effréné, et certaines de ses nominations au sein du cabinet suggèrent une sympathie croissante pour les syndicats, la politique industrielle et les mesures antitrust antérieures à Reagan. Mais dans d’autres domaines, la politique budgétaire de Trump semble traditionnellement néolibérale. Au cours des premiers mois, par exemple, le Congrès contrôlé par les républicains semblait désireux de prolonger les réductions d’impôts introduites par Trump lors de son premier mandat. Cela ajouterait entre deux et quatre mille milliards de dollars à la dette américaine, en fonction des réductions de dépenses, une autre ambition typiquement néolibérale.
Mais dans la politique effrénée de ces dernières années, on peut discerner les contours d’un nouveau type de capitalisme démocratique adopté par les dirigeants et les penseurs de tous horizons politiques. Surnommé sans grande imagination « post-néolibéralisme » par beaucoup, ce concept offre un éventail d’idées et de politiques visant à remédier aux déséquilibres de pouvoir inhérents aux marchés, à clarifier ce que les marchés peuvent et ne peuvent pas faire, et, surtout, à réexaminer si les arrangements économiques actuels sont fondamentalement bons pour les Américains et la société américaine.
Les partisans du post-néolibéralisme affirment que les marchés ont tendance à concentrer la richesse et à créer des asymétries de pouvoir. Ces déséquilibres posent des problèmes aux individus et à l’économie dans son ensemble, et il appartient donc au gouvernement de les corriger. Sinon, ces déséquilibres peuvent entraver la concurrence et, à terme, le capitalisme glisse vers le corporatisme, c’est-à-dire la domination de l’économie par une poignée de groupes puissants. Les États doivent gérer l’économie et veiller à ce que les déséquilibres n’affectent pas son bon fonctionnement. De plus, selon les post-néolibéraux, les marchés ne sont pas une fin en soi, mais des outils permettant aux sociétés de poursuivre des objectifs nationaux louables.
Ce scénario post-néolibéral a des adeptes des deux côtés de l’échiquier politique. Cela le distingue des revirements politiques passés. Le néolibéralisme, et avant lui le keynésianisme, ont été largement défendus par un seul parti en réponse aux défis pratiques de leur époque. Franklin Roosevelt, un démocrate, a inauguré le keynésianisme, qui mettait l’accent sur l’intervention de l’État pour soutenir la demande globale, afin de résoudre la Grande Dépression et de mobiliser le pays pour la guerre. Le républicain qui lui a succédé à la Maison Blanche, Dwight Eisenhower, n’a pas radicalement renversé les politiques keynésiennes. Des décennies plus tard, Reagan, un républicain, a proposé le néolibéralisme pour remédier à la stagflation des années 1970. Le démocrate suivant à devenir président, Bill Clinton, a remporté les élections de 1992 en partie en soulignant son adhésion aux principes du libre marché de Reagan. Dans les deux cas, un ensemble d’idées est devenu si dominant que le parti adverse a fini par y adhérer par nécessité politique.
Le scénario qui se dessine actuellement ne semble toutefois pas suivre ce schéma historique. Des réalignements parallèles à gauche et à droite suggèrent l’émergence de ce que le journaliste du New York Times David Leonhardt a appelé « un nouveau centrisme » qui reconnaît « l’échec du néolibéralisme ». Ce nouveau centrisme réunit le sénateur démocrate Chris Murphy dans le Connecticut (un État fortement dépendant du secteur financier) et le membre démocrate du Congrès Ro Khanna dans la Silicon Valley avec des législateurs issus de circonscriptions électorales plus mitigées : Pat Ryan, dans le nord de l’État de New York, et Chris Deluzio, en Pennsylvanie, lancent régulièrement des appels pour, selon les termes de Deluzio, « se libérer de la horde zombie des économistes néolibéraux qui se trompent depuis des décennies ». Des sénateurs républicains tels que Josh Hawley et Bernie Moreno affirment soutenir les travailleurs et se méfient du libre-échange et de la concentration des richesses. « Le système économique des 30 dernières années n’a rien de sacré », a déclaré Hawley. « Il n’est pas inévitable. C’était un choix. Et nous avons le pouvoir de faire un choix différent aujourd’hui, pour le mieux. »
Les sondages d’opinion confirment régulièrement la popularité de nombreuses positions post-néolibérales, notamment en matière de politique industrielle, de syndicats et de renforcement de la protection des consommateurs et de la lutte contre les monopoles. La profession économique elle-même est également en pleine mutation. Les travaux de plusieurs lauréats du prix Nobel d’économie, y compris ceux de l’année dernière, se concentrent sur la manière dont le pouvoir politique et le pouvoir de marché influencent les résultats macroéconomiques.
La valeur de toute philosophie économique, y compris le post-néolibéralisme, réside dans sa capacité à répondre aux grands problèmes actuels. Et sur l’ensemble de ces problèmes – le retour d’un adversaire de taille en Chine, la nécessité d’une croissance économique plus équitable et plus rapide, la perte de confiance dans la démocratie elle-même et l’urgence d’une voie politiquement plausible vers la décarbonisation –, la vision post-néolibérale, encore émergente, s’en sort mieux que son prédécesseur. Revenir au néolibéralisme qui a contribué à créer ces problèmes n’est pas une option. Les moments de transition sont toutefois dangereux. Tout comme il était difficile de savoir si le keynésianisme l’emporterait sur des alternatives plus sombres et plus dominatrices en Europe, il existe de nombreuses versions possibles du post-néolibéralisme qui pourraient s’imposer, et toutes ne sont pas bonnes. Beaucoup dépend de la manière dont les sociétés façonneront l’après-néolibéralisme et de la façon dont elles navigueront dans les turbulences qui les attendent.
ÉQUILIBRER ET CONSTRUIRE
À tout moment, les sociétés vivent dans des contraintes intellectuelles. Ces paradigmes déterminent la compréhension du fonctionnement des économies et des valeurs qu’elles doivent servir, et ils aident à définir ce que les gouvernements doivent et ne doivent pas faire. Le pouvoir de ces idées réside dans le fait qu’elles sont tellement considérées comme acquises qu’elles persistent pendant de longues périodes sans être remises en question. Des croyances telles que « le roi est divin », par exemple, ont régit tous les aspects de la vie politique et économique dans de nombreuses régions du monde pendant des siècles.
Ces récits sont rarement justes ou faux au sens normatif du terme. Ils apparaissent parce qu’ils aident à résoudre des problèmes contemporains urgents. Cependant, à mesure que les problèmes évoluent, ces philosophies gouvernantes deviennent moins utiles, laissant place au scénario suivant. Dans de nombreuses régions du monde, la croyance radicale en la souveraineté populaire a mis fin à la notion du droit divin des rois, tout comme l’expansion du commerce a créé une classe marchande riche et avide d’une plus grande influence politique. Au XIXe siècle, alors que les États-Unis étaient aux prises avec la révolution industrielle et les impératifs de l’expansion vers l’ouest, ils ont abandonné le mercantilisme au profit d’une structure plus large de capitalisme libéral afin de suivre le rythme des progrès technologiques galopants et de coloniser le vaste intérieur du pays. Cette philosophie économique a bien fonctionné jusqu’à ce qu’elle ne fonctionne plus ; la Grande Dépression et la mobilisation pour la Seconde Guerre mondiale ont nécessité des idées différentes, une ouverture que le keynésianisme a comblée pendant trois décennies supplémentaires.
À la fin des années 1970, la société était à nouveau confrontée à de nouveaux problèmes, notamment des troubles sociaux, des chocs énergétiques et la stagflation, qui ont conduit à l’adoption du néolibéralisme de libre marché. Le néolibéralisme peut être défini de manière générale comme une confiance profonde dans la capacité des marchés à allouer les capitaux et un scepticisme correspondant à l’égard de la capacité des gouvernements à structurer les économies, avec une tendance à favoriser la déréglementation, le libre-échange et la libre circulation des capitaux à travers les frontières. Il s’est répandu dans tout l’Occident et, du moins aux États-Unis, a donné de bons résultats pendant un certain temps : la croissance s’est accélérée et l’inflation a baissé. Mais finalement, les idées néolibérales ont elles aussi fait leur temps, se révélant incapables de résoudre des problèmes tels que le ralentissement de la croissance et l’accélération du changement climatique, et en créant et en exacerbant d’autres. De 1980 au début des années 2020, les inégalités aux États-Unis ont explosé, le millième supérieur de la population doublant sa part de la richesse totale, pour atteindre environ 14 %. (Le pour cent le plus riche détient aujourd’hui environ 30 % de la richesse du pays.) L’industrie manufacturière a vu sa part dans l’emploi non agricole passer de 22 % à 9 % au cours de cette période. Et ces mêmes politiques ont non seulement accéléré l’émergence d’un adversaire de taille, la Chine, mais elles ont également rendu les États-Unis fortement dépendants des produits chinois.
Le consensus post-néolibéral émergent repose sur deux idées, que l’on peut qualifier d’impératifs « d’équilibre » et de « construction ». Ceux qui estiment que l’économie américaine a besoin d’un plus grand « équilibre » observent que les marchés ont tendance à concentrer les déséquilibres en matière de pouvoir économique. À mesure que les asymétries se sont accrues – entre le secteur financier et le reste de l’économie, entre les grandes entreprises et leurs concurrents plus petits, et entre l’économie dirigée par l’État chinois et les économies plus orientées vers le marché de ses partenaires commerciaux –, elles ont laissé les consommateurs avec moins de choix et les travailleurs avec des salaires plus bas. La plupart des gens ont désormais moins de contrôle sur leur vie économique. Dans les centres de distribution d’Amazon, qui emploient la majorité des 1,5 million de travailleurs de l’entreprise, les distributeurs automatiques ne contiennent pas seulement des snacks, mais aussi des analgésiques. La société de livraison de produits alimentaires Instacart a récemment dévoilé un service de fixation des prix basé sur l’intelligence artificielle pour les épiceries, vantant la possibilité de fixer les prix des denrées alimentaires pour chaque consommateur en fonction de sa disposition à payer. Dans l’ensemble, ces déséquilibres finissent par freiner l’innovation et la croissance économique. Les post-néolibéraux estiment qu’il appartient au gouvernement de remédier à ces disparités, notamment parce qu’elles ont des répercussions sur la politique.
En termes de politique, cette quête d’équilibre a conduit à différentes orientations. Elle a redynamisé le soutien aux syndicats et renforcé les efforts en matière d’antitrust et de protection des consommateurs. Elle a semé davantage de scepticisme à l’égard du libre-échange. Et elle a amené les économistes et les décideurs politiques à s’interroger sur la taille du secteur financier dans l’économie réelle.
Par exemple, tout au long de leur mandat, Trump et Biden ont tous deux favorisé la suppression de la niche fiscale liée aux intérêts reportés, qui est au cœur des modèles économiques des fonds spéculatifs et des fonds de capital-investissement.
Mais il ne suffit pas de simplement équilibrer l’économie existante. Les gouvernements doivent rendre leurs économies plus productives afin de poursuivre leur croissance dans les années à venir, trouver des moyens de décarboniser rapidement et à grande échelle, et faire face à leurs concurrents, comme les États-Unis doivent le faire avec la Chine. Les dirigeants ne peuvent pas se contenter d’essayer de rendre l’économie plus équitable qu’elle ne l’est. Ils doivent être prêts à construire, à utiliser le pouvoir et les ressources financières de l’État pour augmenter directement l’offre de certains produits essentiels tels que le logement, l’énergie propre et l’informatique de pointe. L’État peut se remettre à construire, en partie grâce à des investissements publics plus affirmés et en partie en supprimant les goulets d’étranglement, y compris ceux imposés par la réglementation gouvernementale, qui rendent ces biens trop rares et trop coûteux. Le gouvernement devrait être prêt à retrouver son rôle unique dans la définition d’objectifs sociétaux audacieux, tout en prenant au sérieux le risque du problème des « toilettes à un million de dollars », ainsi nommées d’après un projet de toilettes publiques à San Francisco en 2020 qui, en raison de diverses réglementations bien intentionnées, devait coûter 1,7 million de dollars et prendre plus de deux ans à construire.
Les marchés traditionnels fonctionnent bien dans de nombreux domaines de l’économie, notamment la fabrication de meubles, la production de cafés au lait et la coiffure. Mais l’expérience des dernières décennies suggère que les marchés peuvent passer à côté de certains éléments essentiels. Seule une politique gouvernementale active peut organiser et compléter correctement les marchés dans la production de nombreux biens dont le pays ne peut se passer, tels que les vaccins, une base manufacturière stable, des logements de qualité, des services de garde d’enfants et une économie décarbonée.
Équilibrer l’économie et construire davantage sont les deux faces d’une même médaille. Aucune de ces deux mesures ne peut à elle seule répondre pleinement aux besoins urgents du pays. Se contenter d’encourager la production ne permettra pas de remédier au fait que les milliardaires et les entreprises dont le chiffre d’affaires atteint 1 000 milliards de dollars utilisent leur influence politique pour faire pencher les règles économiques en leur faveur. Remédier à ces distorsions ne permettra pas d’accélérer la décarbonisation ni de préparer les États-Unis à rivaliser avec leurs pairs sur le plan géopolitique. Un meilleur capitalisme doit s’inspirer à la fois de la volonté d’équilibrer et de la volonté de construire, et être prêt à abandonner les remèdes néolibéraux qui considèrent une telle action concertée de l’État comme un anathème.
LE TOURNANT POST-NÉOLIBÉRAL
Même les détracteurs du tournant post-néolibéral en économie concèdent que certaines politiques budgétaires post-néolibérales, telles que la loi sur les puces électroniques et la science (Chips and Science Act), ont renforcé la sécurité nationale en visant à réduire la dépendance vis-à-vis de la Chine pour les semi-conducteurs et à accélérer la décarbonisation grâce aux investissements dans les énergies propres prévus par la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act). Mais lorsqu’il s’agit de générer une croissance plus forte et plus largement partagée, les sceptiques accusent le post-néolibéralisme de « rester bien en deçà de ses nobles objectifs », comme l’a écrit l’économiste de Harvard Jason Furman [dans ces pages en mars (https://www.foreignaffairs.com/united-states/post-neoliberal-delusion)]. « L’inflation, le chômage, les taux d’intérêt et la dette publique étaient tous plus élevés en 2024 qu’en 2019. De 2019 à 2023, le revenu des ménages ajusté en fonction de l’inflation a baissé et le taux de pauvreté a augmenté. » Selon Furman, ces erreurs politiques découlent toutes d’une « réticence générale à faire des compromis ».
Mais si l’on examine les bons indicateurs, on constate que la politique économique post-néolibérale, qui transparaît largement dans les actions de l’administration Biden, a redressé la barre et permis au pays de rester à flot et de naviguer à un rythme raisonnable. Le chômage en 2022 et 2023 était légèrement inférieur
que celui de 2019, ce qui n’est pas un mince exploit compte tenu de la pandémie de COVID-19 qui s’est déclarée entre-temps, et le chômage n’a augmenté qu’en 2024, en grande partie en raison d’une participation accrue à la population active. En 2023, le revenu des ménages ajusté en fonction de l’inflation était à peine inférieur à celui de 2019. (Le revenu des ménages pour 2024 n’est pas encore disponible.) Au premier semestre 2024, la croissance des salaires ajustée en fonction de l’inflation a dépassé celle de la même période en 2019.
La critique la plus virulente adressée à l’administration Biden est peut-être que son plan de stabilisation COVID, connu sous le nom d’American Rescue Plan, était trop ambitieux. Furman s’appuie sur divers modèles de production pour montrer qu’un plan beaucoup plus modeste aurait pu stabiliser l’économie. Mais ces mêmes modèles ont largement sous-estimé la nécessité d’une relance après la crise financière de 2008. L’administration Biden a insisté sur le fait qu’elle ne commettrait pas l’erreur de l’administration Obama en dépensant trop modestement et qu’elle considérait les inconvénients d’un dépassement comme préférables aux dommages d’un sous-dépassement. Il s’agissait d’un compromis aussi clair que possible.
Ce compromis s’est avéré judicieux. Oui, le dépassement a contribué à l’inflation, mais pas de manière significative. La plupart des estimations ont montré que toutes les mesures prises par Biden, Trump et la Réserve fédérale en matière de demande pendant la pandémie n’ont augmenté l’inflation que d’environ 2 % en moyenne. La Banque fédérale de réserve de San Francisco, par exemple, a déterminé que le plan de sauvetage de Biden n’avait contribué qu’à hauteur de 0,6 point de pourcentage à l’inflation en 2021 et 2022, années récentes marquées par une inflation élevée, qui a atteint un pic d’environ 7 % (selon la mesure préférée de la Réserve fédérale, à savoir l’inflation des dépenses de consommation personnelles d’une année sur l’autre). L’inflation a été principalement causée par des chocs liés à l’offre qui échappaient au contrôle de l’administration. Dans le même temps, les États-Unis sont revenus plus rapidement que les autres pays riches à leur niveau de croissance d’avant la pandémie.
Ils ont également bénéficié d’un marché du travail solide. Du printemps 2022 à 2024, le pays a connu sa plus longue période de taux de chômage inférieur à 4 % en plus de 50 ans. L’emploi des personnes âgées de 25 à 54 ans, appelé « emploi des personnes en âge de travailler », qui est un meilleur indicateur de la vigueur du marché du travail que le chômage puisqu’il intègre le taux d’activité, était plus élevé sous Biden que sous Trump. Pour les architectes de ces politiques de l’ère Biden, dont je fais partie, ce n’était pas un détail insignifiant. Attirer les gens sur le marché du travail était considéré comme essentiel pour surmonter la faiblesse de la demande globale et de la productivité des années précédant la COVID.
Au final, l’expérience macroéconomique de Biden a aidé les États-Unis à dépasser tous les autres pays du G-7 en termes de croissance du PIB, ainsi que les projections d’avant la COVID. Les salaires ajustés en fonction de l’inflation ont augmenté, et ce sont les bas salaires qui ont le plus bénéficié de cette hausse. Selon les recherches des économistes David Autor, Arindrajit Dube et Annie McGrew, les salaires les plus bas ont tellement augmenté que les inégalités salariales ont diminué, annulant un tiers de leur augmentation depuis 1980. Les résultats économiques des cinq dernières années ont été bien plus positifs que négatifs.
Furman a toutefois tout à fait raison de mettre en garde les décideurs politiques contre un retour aux approches conventionnelles et d’appeler à un « renouveau de la réflexion sur la politique économique ». La politique macroéconomique américaine doit désormais s’orienter vers une lutte plus agressive contre la hausse des prix. Là encore, la tâche de maintenir les prix à un niveau bas convient aux politiques post-néolibérales.
Toutes les formes d’inflation ne se valent pas. Il convient de renouer avec la tradition de la politique monétaire qui consiste à distinguer les facteurs d’inflation liés à l’offre de ceux liés à la demande. Cette distinction était une pratique courante parmi les universitaires et les décideurs politiques de la Réserve fédérale avant que l’économiste néolibéral Milton Friedman n’affirme avec insistance que « l’inflation est toujours et partout un phénomène monétaire ». Selon Friedman, la source de l’inflation n’avait pas d’importance. Pour y remédier, il suffisait de restreindre la masse monétaire en augmentant les taux d’intérêt.
Les décideurs économiques devraient plutôt isoler les causes de l’inflation et les traiter en conséquence. Depuis 2021, l’inflation mondiale provient principalement de facteurs inflationnistes liés à l’offre : goulets d’étranglement dans les chaînes d’approvisionnement induits par la pandémie, mauvaises récoltes dues au changement climatique, routes de transit bloquées par les bouleversements géopolitiques et pénuries d’énergie et de logements. Au contraire, le monde risque de subir d’autres chocs liés à l’offre. La méthode standard pour lutter contre l’inflation, à savoir la hausse des taux d’intérêt, est au mieux inadaptée et, dans de nombreux cas, contre-productive. Les gouvernements devraient plutôt s’attaquer aux causes profondes : ils devraient constituer des stocks de réserve supplémentaires pour anticiper les mauvaises récoltes, trouver des moyens d’empêcher les coûts du logement et de l’énergie de monter en flèche et taxer les bénéfices exceptionnels des entreprises afin de limiter la flambée des prix en cas d’urgence.
Les expériences économiques post-néolibérales menées ces dernières années aux États-Unis ont permis d’obtenir la plus forte croissance du PIB et de la productivité de tous les pays du G7, le marché du travail le plus solide depuis des décennies et une réduction spectaculaire des inégalités. C’est une bonne nouvelle, notamment parce que les tâches urgentes à accomplir – à savoir lutter contre la flambée des coûts des produits de première nécessité tels que les soins de santé, faire face à l’inflation du côté de l’offre et maximiser les avantages nets des nouvelles technologies telles que l’intelligence artificielle – nécessitent toutes davantage de politiques post-néolibérales, et non moins.
RIEN N’EST GRATUIT
Nulle part ailleurs la rupture avec le néolibéralisme n’est plus claire, ni plus bipartisane, que dans la politique économique étrangère. L’excédent commercial de la Chine avec le reste du monde a atteint près de 1 000 milliards de dollars en 2024. Ce fait contribue à expliquer le fort consensus bipartisan, qui entre maintenant dans sa deuxième décennie, selon lequel le libre-échange sans entraves n’est pas forcément une bonne chose. Les deux partis s’accordent largement sur la nécessité de renforcer la compétitivité économique et technologique du pays par rapport à la Chine. Ils ont travaillé ensemble pour jeter les bases conceptuelles visant à affranchir les États-Unis de leur dépendance vis-à-vis de la Chine pour des intrants économiques et stratégiques essentiels, tels que les ingrédients de nombreux médicaments génériques et les minéraux rares utilisés dans les smartphones, et ont imposé de nombreuses séries de droits de douane, de contrôles à l’exportation et de mesures de sauvegarde contre la coercition économique.
Mais des divergences importantes subsistent. Jusqu’à présent, la deuxième administration Trump n’a pas précisé quelle vision ses innombrables droits de douane sur la Chine visent à promouvoir, ni comment, le cas échéant, les alliés s’y intègrent. Selon l’administration Biden, les défis auxquels les États-Unis sont confrontés – croissance atone, érosion de leur base industrielle, inégalités, atteinte à la démocratie, concurrence avec la Chine et nécessité de décarboniser pour lutter contre le changement climatique – ne sont pas propres aux États-Unis. Les décideurs politiques américains doivent élaborer des réponses qui fonctionnent pour les États-Unis, mais pas uniquement pour les États-Unis.
Le « nouveau consensus de Washington », comme on l’a appelé, c’est-à-dire la proposition faite par l’administration Biden à ses alliés, formulée dans deux discours importants prononcés en 2023 et 2024 par le conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan, a entraîné une réorientation majeure de la politique étrangère américaine. M. Sullivan a insisté sur le fait que les investissements des États-Unis dans les infrastructures physiques, technologiques et énergétiques auraient des retombées positives à l’échelle mondiale. Mais Washington aurait toujours besoin que ses amis se joignent à lui et adoptent leurs propres versions de politiques industrielles axées sur la technologie et la décarbonisation.
En échange, les États-Unis reconstitueraient leur politique étrangère afin de mieux aider leurs partenaires. Les décideurs politiques américains ont compris que bon nombre de leurs alliés sont loin d’être aussi riches et capables de rivaliser avec les investissements réalisés par l’administration Biden dans la politique industrielle.
Mais ils pourraient mieux soutenir leurs amis en leur fournissant des financements plus souples, que ce soit par le biais d’une augmentation des prêts de la Banque mondiale, d’une International Development Finance Corporation américaine plus musclée (qui finance de nouveaux projets d’infrastructure dans le monde entier), d’un nouveau fonds souverain américain ou d’une nouvelle autorité de financement des énergies propres. Cette puissance financière serait développée parallèlement à une nouvelle génération d’accords multilatéraux, notamment un club des minéraux critiques, un pacte commercial pour l’acier et l’aluminium propres, une entité de financement des infrastructures propres du G-7 pour concurrencer les investissements chinois à l’étranger dans les infrastructures ; et un ajustement commun des frontières carbone.
Une nouvelle taxe minimale mondiale générerait également des recettes dont le besoin se fait cruellement sentir. Plus important encore, elle marquerait la première mesure collective significative au niveau mondial visant à maîtriser la mondialisation financière, qui a permis aux capitaux de se déplacer librement à travers le monde, ce que les travailleurs ne peuvent pas faire. Les capitaux étant devenus plus mobiles, les entreprises ont exercé une pression sur la main-d’œuvre en menaçant de délocaliser à l’étranger. Après avoir observé le problème pendant plusieurs décennies, Washington, sous l’administration Biden, a rallié 139 pays pour agir. L’accord qui en a résulté, qui fixe un impôt minimum de 15 % pour les multinationales, a été mis en œuvre par environ 90 pays. Il n’a toutefois pas obtenu le soutien du sénateur Joe Manchin lors des négociations sur la loi sur la réduction de l’inflation, empêchant ainsi les États-Unis de rejoindre le pacte, une position que Trump a indiqué vouloir maintenir.
Parallèlement à l’impôt minimum mondial, l’administration Biden a montré d’autres signes indiquant qu’elle considérait la mondialisation non pas comme une force naturelle immuable, mais comme quelque chose qui dépendait des choix politiques. Lorsque les travailleurs de l’automobile se sont syndiqués dans les usines Volkswagen et Mercedes du Tennessee et de l’Alabama en juin 2024, la Maison Blanche a averti l’Allemagne que les entreprises allemandes ne devaient pas s’ingérer dans les votes syndicaux aux États-Unis. Elle a engagé de nouvelles procédures en matière de travail dans le cadre de l’accord commercial conclu entre les États-Unis, le Mexique et le Canada, alléguant des préjudices causés aux travailleurs mexicains dans des secteurs tels que les télécommunications, la sidérurgie et la production alimentaire. Bien que modestes et hésitantes, ces mesures ont montré que les gouvernements peuvent réaffirmer leur contrôle démocratique sur les forces de la mondialisation, mais uniquement en coopérant avec d’autres.
Réorienter la politique étrangère américaine de cette manière est un projet à long terme. Les perspectives de progrès au cours des quatre prochaines années sont sombres, mais l’administration Trump pourrait maintenir son élan sur au moins certains fronts. Au cours de son premier mandat, Trump a créé la Development Finance Corporation. Grâce à un ensemble de réformes et à un financement accru, il s’efforce actuellement d’augmenter considérablement sa capacité de prêt. Il envisage également de créer un fonds souverain. Ces deux entités sont susceptibles d’investir dans plusieurs domaines d’intérêt bipartite, tels que l’amélioration des réseaux électriques, l’énergie nucléaire et géothermique, ainsi que les chaînes d’approvisionnement en minéraux essentiels et en batteries. Malgré le chaos et les conflits liés aux droits de douane qui ont marqué le début de son second mandat, l’accord commercial entre les États-Unis, le Canada et le Mexique, entré en vigueur en 2020, et ses négociations avec la Chine au cours de son premier mandat témoignent d’une certaine capacité non seulement à déclencher des conflits économiques, mais aussi à tenter de les résoudre.
Le plus grand frein au post-néolibéralisme est le manque d’ambition et d’imagination de ses architectes, dont je fais partie. En 1944, un groupe de pays mené par les États-Unis a mis en place le système de Bretton Woods, remodelant en un seul été l’ensemble de l’architecture économique et financière mondiale. Hormis l’élaboration d’un impôt minimum mondial avec l’Organisation de coopération et de développement économiques, l’administration Biden a choisi de ne pas organiser de conférences de l’ampleur et de l’importance de celles de Bretton Woods. Lorsque l’administration a fait des efforts pour mettre en place une nouvelle génération d’accords multilatéraux, tels que le Cadre économique indo-pacifique et son équivalent latino-américain, le Partenariat des Amériques pour la prospérité économique, ceux-ci se sont avérés insuffisants, non pas parce qu’ils ne prévoyaient pas de réduction des droits de douane, comme l’ont fait valoir nombre de leurs détracteurs, mais parce que leurs obligations n’étaient pour la plupart pas contraignantes et que leurs structures d’incitation étaient faibles.
Dans d’autres cas, tels que la taxe minimale mondiale et l’accord mondial entre les États-Unis et l’Union européenne sur l’acier et l’aluminium propres, le problème ne résidait pas tant dans le manque d’ambition de la conception que dans le fait que Washington n’était finalement pas disposé à compromettre les relations transatlantiques au sens large pour faire pression sur l’Europe afin qu’elle signe dans le délai politique disponible. Il s’avère qu’il n’y a pas non plus de repas gratuits dans l’économie post-néolibérale. Les vraies solutions, bien que rentables, ont tout de même un coût.
TOUT CE QUE L’ARGENT NE PEUT ACHETER
La question la plus importante concernant l’avenir du néolibéralisme est peut-être celle que les sociétés ont largement oublié de poser. Quatre décennies de néolibéralisme ont tellement convaincu les décideurs politiques que le rôle du gouvernement doit être limité que les débats publics sur l’économie se réduisent désormais à des discussions sur la croissance et la distribution, c’est-à-dire la taille globale et le partage proportionnel du gâteau. Mais qu’en est-il de son contenu ? Les gouvernements devraient également se préoccuper d’encourager les arrangements économiques qui favorisent le mieux l’autogouvernance démocratique et servent à renforcer la vie civique.
En ce sens, le post-néolibéralisme de Biden a nourri le corps mais pas l’âme. Il s’est concentré sur les questions économiques matérielles. Il a également mis en garde contre les dangers pour la démocratie. Mais dans l’ensemble, il s’agissait d’initiatives distinctes. Il n’a jamais posé la question de ce qu’est une bonne vie ni cherché à garantir les nécessités économiques d’une autonomie partagée, c’est-à-dire la participation collective des citoyens à la conception de leurs institutions économiques et politiques plutôt que de laisser ces structures être déterminées par les marchés ou les élites technocratiques.
Poser cette question, c’est dépoussiérer un débat séculaire dans la pensée politique américaine : celui qui oppose le libéralisme (dont le nom prête à confusion puisqu’il rassemble des adeptes de tous les horizons politiques), qui définit la liberté davantage en termes individuels comme la capacité de choisir ses propres fins, et le républicanisme (distinct du parti politique américain), qui suggère que la liberté dépend du partage de l’autogouvernance. Les deux ne sont pas intrinsèquement en tension ; ils ont coexisté dans des proportions différentes tout au long de l’histoire du pays. Au milieu du XXe siècle, cependant, le libéralisme a commencé à prédominer à tel point que le républicanisme, et son souci des conséquences civiques des choix économiques, ont largement disparu de la scène.
L’arrivée du néolibéralisme et de sa philosophie « les marchés savent mieux » s’est avérée être un compagnon pratique pour le libéralisme, mal à l’aise avec les débats sur le bien public. Il était beaucoup plus facile de les externaliser vers le marché. Charles Schultze, qui a présidé le Conseil des conseillers économiques sous la présidence de Jimmy Carter, a salué ce virage vers le marché comme une source de courtoisie : « Les politiques démocratiques majoritaires impliquent nécessairement qu’une minorité désapprouve chaque décision particulière », écrivait-il en 1977. En revanche, « les relations sur le marché sont une forme d’accord unanime », où « les individus peuvent agir volontairement sur la base d’un avantage mutuel ».
Mais aujourd’hui, plus de 40 ans plus tard, le coût de laisser ces questions aux marchés est évident. Les Américains n’ont jamais eu autant de choix, et pourtant ils sont malheureux. Ils souffrent de solitude, d’addiction aux opiacés et à la technologie, et d’une vulnérabilité aiguë aux théories du complot. Le désir de ce que le philosophe Michael Sandel appelle une « vie publique ayant un sens plus large » n’a pas disparu, et ce désir peut trouver des expressions indésirables dans le populisme autoritaire ou d’autres formes d’extrémisme. Les fondamentalistes s’engouffrent là où les libéraux craignent de s’aventurer, prévient Sandel.
Le libéralisme et le républicanisme sont donc peut-être plus interdépendants que concurrents. Le libéralisme sans républicanisme ne parvient pas à atteindre son objectif de renforcer le choix individuel. Il laisse sans réponse les grandes questions de sens et permet aux autoritaires de proposer leurs propres solutions. Il néglige la mesure dans laquelle les gens veulent avoir leur mot à dire dans la configuration des forces économiques qui régissent leur vie.
En bref, rétablir un équilibre plus étroit entre libéralisme et républicanisme pourrait être la clé pour sauver le libéralisme.
Certains politiciens américains tentent de relancer ce mouvement. En 2023, Murphy, sénateur démocrate, a appelé ses collègues dirigeants à revenir à la case départ : « Qu’est-ce qui fait une bonne vie, remplie de sens, de signification et de bonheur ? Et que doit faire – et ne pas faire – le gouvernement pour que davantage de personnes aient accès à cette vie ? » Des conservateurs tels que Hawley, le sénateur Tom Cotton et le secrétaire d’État Marco Rubio ont critiqué l’abandon du raisonnement civique au profit des marchés et ont appelé à un capitalisme qui mobilise les marchés au service des familles, et non l’inverse.
La manière dont cet esprit se concrétise n’est pas simple. Il existe néanmoins quelques grands objectifs à prendre en considération, à commencer par donner aux gens davantage leur mot à dire sur les forces économiques qui régissent leur vie. Une législation visant à limiter le pouvoir des algorithmes de tarification et des réseaux sociaux addictifs est actuellement examinée par le Congrès. Ce serait un bon point de départ.
INÉVITABLE ET POURTANT INCERTAIN
L’une des caractéristiques des scénarios économiques, qu’il s’agisse du keynésianisme, du néolibéralisme ou du post-néolibéralisme naissant, est qu’ils ont tendance à se répandre à travers tout le spectre idéologique, au point de devenir synonymes de la conception globale du capitalisme par la société. En réalité, le capitalisme laisse place à des permutations quasi illimitées des formes d’action gouvernementale. Le néolibéralisme n’a pas plus de légitimité à revendiquer le capitalisme que le keynésianisme avant lui ou que son successeur après lui. Même ainsi, ce qui remplacera le néolibéralisme pourrait bien s’avérer plus sombre que ce qu’il a remplacé.
Mais il n’y a pas de retour en arrière possible, ni vers l’apogée du néolibéralisme des années 1980 et 1990, ni vers une vision sépia du keynésianisme de Roosevelt. Les meilleurs résultats pour les États-Unis supposent que les Américains ne se concentrent pas sur le refus de la nouvelle donne économique, mais sur sa construction.